摘要

數(shù)字時(shí)代我國文化產(chǎn)業(yè)治理環(huán)境日趨繁復(fù)，不確定性明顯增多。文化產(chǎn)業(yè)治理呈現(xiàn)出治理對象模糊、治理內(nèi)容具有嵌合性、治理過程動態(tài)化和治理主體網(wǎng)絡(luò)化等新特點(diǎn)。為適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的變化，文化管理部門在治理機(jī)制、政策制定等方面進(jìn)行了調(diào)適，但與數(shù)字時(shí)代要求不相適應(yīng)的問題仍十分突出，迫切需要完善文化產(chǎn)業(yè)治理體系。推動數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，需秉持適應(yīng)性治理理念，做到敏捷治理、包容治理、數(shù)據(jù)治理、開放治理、協(xié)同治理、綜合治理。

【關(guān)鍵詞】

數(shù)字時(shí)代；文化產(chǎn)業(yè)治理；適應(yīng)性治理

2023年全國宣傳思想文化工作會議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“著力推動文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展”，對新時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)工作提出了新要求。近年來，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿?cái)?shù)字技術(shù)帶來文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域深刻變革，技術(shù)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新層出不窮。文化產(chǎn)業(yè)治理不確定性因素和復(fù)雜性因素不斷增多，現(xiàn)有文化產(chǎn)業(yè)治理與數(shù)字時(shí)代不適應(yīng)性問題日益突出。把握數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)治理新特點(diǎn)，完善數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)治理體系十分緊迫。美國著名媒體文化學(xué)者波斯曼認(rèn)為：“每一項(xiàng)重大技術(shù)的問世，都伴隨著一套新制度的出現(xiàn)。”生產(chǎn)力進(jìn)步勢必要求生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行相應(yīng)的變革，需要制度進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新。為適應(yīng)數(shù)字技術(shù)帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，歐盟率先進(jìn)行了相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，先后頒布《數(shù)字服務(wù)法案》《數(shù)字市場法案》《數(shù)據(jù)法案》等，構(gòu)建了基于歐盟價(jià)值觀的數(shù)據(jù)、技術(shù)等使用規(guī)則。上述文件對全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)治理產(chǎn)生了重大影響，產(chǎn)生了“布魯塞爾效應(yīng)”。歐盟的上述法案也為其他國家所效法。例如，2019年泰國頒布的《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》（PDPA），就借鑒了《歐盟通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）。國際文化產(chǎn)業(yè)競爭的核心是文化治理的競爭。數(shù)字時(shí)代帶來的文化產(chǎn)業(yè)新變化，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新文化產(chǎn)業(yè)治理理念，完善數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)治理體系，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)及其治理特征

（一）數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要特點(diǎn)

當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)已成為推動文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α?shù)字技術(shù)創(chuàng)新從過去的單點(diǎn)突破轉(zhuǎn)向多技術(shù)集成創(chuàng)新的階段，帶來了文化創(chuàng)作、生產(chǎn)、消費(fèi)、傳播等全鏈條變革。數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有以下四個(gè)特點(diǎn)：第一，業(yè)態(tài)融合成為文化領(lǐng)域的發(fā)展趨勢。技術(shù)、創(chuàng)意和數(shù)據(jù)等文化生產(chǎn)要素滲透到文化生產(chǎn)全過程中，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的邊際成本降低，文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部融合以及文化產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的融合不斷加深，文化新業(yè)態(tài)層出不窮。第二，文化產(chǎn)品和服務(wù)呈快速迭代特征。隨著數(shù)字技術(shù)進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)跨越了單一技術(shù)驅(qū)動路徑（見圖1），轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗉夹g(shù)關(guān)聯(lián)視角下的“技術(shù)-經(jīng)濟(jì)”范式（見圖2）。由于技術(shù)之間的互補(bǔ)性更強(qiáng)，新舊技術(shù)不再是“相互替代”的演進(jìn)方式，而是以“群落”的形態(tài)相互融合、彼此嵌入。上一代技術(shù)紅利消失前，下一代技術(shù)已經(jīng)進(jìn)入導(dǎo)入期。這意味著技術(shù)創(chuàng)新的周期性變化進(jìn)一步縮短。技術(shù)創(chuàng)新周期大幅縮短要求治理模式也要形成快速適應(yīng)演變的狀態(tài)。第三，網(wǎng)絡(luò)平臺成為最具規(guī)模效應(yīng)的文化生產(chǎn)組織形態(tài)。基于數(shù)據(jù)、算法和平臺的運(yùn)營模式成為文化企業(yè)重要的盈利模式，眾多不同類型的文化市場主體共同構(gòu)成了平臺生態(tài)。第四，產(chǎn)權(quán)主體趨于多元。區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，使文化供給主體更加多元復(fù)雜，供給主體的邊界日趨模糊。同時(shí)，數(shù)字文化產(chǎn)品和服務(wù)具有可復(fù)制、易篡改、非獨(dú)占等特點(diǎn)，加劇了盜版侵權(quán)等行為。

（二）數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)治理的差異化特征

數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)治理環(huán)境日趨復(fù)雜，治理目標(biāo)、治理對象、治理流程等都發(fā)生了深刻變化。其治理特征可以概括為治理內(nèi)容具有嵌合性、治理對象模糊、治理過程動態(tài)化和治理主體網(wǎng)絡(luò)化。

首先，治理內(nèi)容呈嵌合性特征。由于數(shù)據(jù)要素在文化生產(chǎn)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，要素的自由流動和重新組合加快，促進(jìn)了不同產(chǎn)業(yè)鏈之間的相互聯(lián)結(jié)，使得數(shù)字時(shí)代文化業(yè)態(tài)融合程度加深。在此背景下，不同治理問題之間相互交叉，文化產(chǎn)業(yè)治理面臨著多重市場失靈、系統(tǒng)失靈和政策目標(biāo)不一致等問題。這種嵌合性要求治理主體在解決某個(gè)問題時(shí)，須同時(shí)考慮其他問題的關(guān)聯(lián)和影響，而這些問題之間的相互作用可能是復(fù)雜的、難以預(yù)測的。比如，NFT數(shù)字藏品相關(guān)問題治理。作為一種非同質(zhì)化貨幣，數(shù)字藏品既具有文化消費(fèi)屬性，又包含金融、交易等屬性。因此，治理過程中不僅要考慮到文化消費(fèi)權(quán)益保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、文化內(nèi)容合規(guī)等問題，而且要注意金融風(fēng)險(xiǎn)防范。2022年4月，中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會、中國銀行業(yè)協(xié)會、中國證券業(yè)協(xié)會發(fā)布的《關(guān)于防范NFT相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)的倡議》中明確指出，既要發(fā)揮NFT在推動產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化方面的正面作用，也要堅(jiān)守行為底線，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

其次，治理對象呈模糊性特征。數(shù)字技術(shù)消融了文化生產(chǎn)者和消費(fèi)者的邊界，數(shù)據(jù)要素介入文化生產(chǎn)過程使相關(guān)收益分配更加難以確定。產(chǎn)權(quán)多元化伴隨著文化生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)歸屬和產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題，主要體現(xiàn)為治理對象邊界不清、定位模糊，管理部門難以明確界定行為主體的權(quán)責(zé)或產(chǎn)消鏈條的風(fēng)險(xiǎn)。以往文化產(chǎn)業(yè)治理對象有著清晰的邊界和范疇，比如某一文化行業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量、內(nèi)容安全等。數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，使得政府文化治理缺乏參照物。特別是前沿技術(shù)層出不窮，進(jìn)一步凸顯了文化產(chǎn)業(yè)治理對象的模糊性。究竟是技術(shù)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，還是經(jīng)營主體的過失，變得難以界定，這也對文化產(chǎn)業(yè)治理的問責(zé)機(jī)制提出了挑戰(zhàn)。比如，短視頻平臺采用算法自動化決策將侵權(quán)視頻向用戶推送事件中，其責(zé)任主體是用戶、內(nèi)容服務(wù)提供者還是平臺運(yùn)營者，就一直存在爭議。

再次，治理過程呈動態(tài)化特征。產(chǎn)業(yè)政策的精準(zhǔn)性能夠有效應(yīng)對數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)的新變化。文化業(yè)態(tài)和產(chǎn)品的快速迭代，要求文化產(chǎn)業(yè)治理能及時(shí)作出回應(yīng)，將文化產(chǎn)業(yè)治理滲透到產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化的動態(tài)過程中。技術(shù)參與是數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)治理的突出特點(diǎn)。數(shù)字技術(shù)參與到文化產(chǎn)業(yè)治理過程中，可以快速適應(yīng)不斷變化的環(huán)境和需求。比如，上海市文化和旅游局設(shè)立數(shù)字文旅中心，通過搭建“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”的網(wǎng)絡(luò)平臺，以文旅大數(shù)據(jù)為技術(shù)支撐，實(shí)現(xiàn)了全域感知、全數(shù)匯融、全程協(xié)同、全景賦能，滿足了文旅企業(yè)和市民游客的相關(guān)需求。同時(shí)，文化產(chǎn)業(yè)治理還需要密切關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài)，研判可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，做到預(yù)警和預(yù)測。比如，鑒于網(wǎng)絡(luò)視聽平臺利用用戶行為大數(shù)據(jù)，不斷調(diào)整其付費(fèi)模式，從會員付費(fèi)衍生出訂閱打賞、超前點(diǎn)映等行為，這就需要網(wǎng)絡(luò)視聽產(chǎn)業(yè)治理也進(jìn)行相應(yīng)的動態(tài)調(diào)整。

最后，治理主體呈網(wǎng)絡(luò)化特征。平臺經(jīng)濟(jì)的雙邊市場特征造成治理環(huán)境日趨復(fù)雜，其所連接的雙邊市場存在著顯著的網(wǎng)絡(luò)外部性，涉及買方、賣方、平臺服務(wù)提供方等多種利益相關(guān)方。文化產(chǎn)業(yè)治理網(wǎng)絡(luò)包括與文化政策相關(guān)的公共部門、企業(yè)、社會組織和公眾，為平臺多元主體的利益沖突問題找到了解決途徑。這些行為主體之間利益攸關(guān)，秉持共同的價(jià)值目標(biāo)，彼此之間建立起信任關(guān)系，形成一種資源互補(bǔ)、責(zé)任共擔(dān)和目標(biāo)一致的利益共同體。平臺型文化企業(yè)的市場集中度更高，更重視維護(hù)與政府、公眾等利益相關(guān)者的關(guān)系。因而，在網(wǎng)絡(luò)文化平臺治理中，政策引導(dǎo)、平臺自治和用戶監(jiān)督形成均衡博弈的治理格局。比如，依據(jù)《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》等法律法規(guī)，微博平臺通過《微博服務(wù)使用協(xié)議》對其服務(wù)內(nèi)容和用戶的使用規(guī)則等進(jìn)行信息公示，并制定《微博社區(qū)公約》以約束網(wǎng)絡(luò)用戶行為。同時(shí)依托專業(yè)網(wǎng)絡(luò)成立社區(qū)委員會進(jìn)行第三方監(jiān)督，制定《社區(qū)委員會章程》《社區(qū)專家委員會章程》等。

數(shù)字時(shí)代我國文化產(chǎn)業(yè)治理的進(jìn)展與不足

為順應(yīng)數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展新趨勢，黨的十八大以來，我國行政部門積極完善文化產(chǎn)業(yè)管理服務(wù)，取得了顯著成效。主要表現(xiàn)在：一是行政審批事項(xiàng)減少釋放了市場主體活力。以文化行政審批為例。黨的十八大以前原文化部行政許可項(xiàng)目有13項(xiàng)，現(xiàn)在類似行政許可項(xiàng)目只有4項(xiàng)，下放和取消的行政審批事項(xiàng)近70%。二是深化文化市場綜合執(zhí)法改革。多年來文化娛樂領(lǐng)域執(zhí)法部門化、碎片化問題突出，黨的十八大以后建立了全國文化市場管理工作聯(lián)席會議制度，健全了綜合執(zhí)法體制機(jī)制，出臺《文化市場綜合行政執(zhí)法管理?xiàng)l例》，行政執(zhí)法法治化、制度化建設(shè)有了長足的提升。三是規(guī)范網(wǎng)絡(luò)平臺的壟斷行為。針對網(wǎng)絡(luò)平臺細(xì)分領(lǐng)域壟斷程度高等問題，出臺系列文件，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)文化市場，維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境。四是完善網(wǎng)絡(luò)文化市場，整治侵權(quán)盜版、流量至上、“飯圈”等網(wǎng)絡(luò)亂象。五是提出對新業(yè)態(tài)實(shí)行包容審慎監(jiān)管。國務(wù)院要求從實(shí)際出發(fā)，從新業(yè)態(tài)的特點(diǎn)出發(fā)，判斷和處理問題。“包容”是指對未知大于已知的新業(yè)態(tài)、新樣式采取包容的態(tài)度，積極支持業(yè)態(tài)發(fā)展。“審慎”是要求在新業(yè)態(tài)剛出現(xiàn)還看不準(zhǔn)的時(shí)候，不要“管死”，要設(shè)定一個(gè)“觀察期”，同時(shí)要注意嚴(yán)守安全底線。六是探索文化信用監(jiān)管，構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的文旅市場監(jiān)管機(jī)制，實(shí)施文旅企業(yè)信用分級分類管理，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。但現(xiàn)有文化產(chǎn)業(yè)管理理念和管理體制與數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)問題仍十分突出。我國文化產(chǎn)業(yè)治理體系存在的問題主要有以下幾點(diǎn)：

第一，“豎井式”管理導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清。傳統(tǒng)文化管理體制是依據(jù)文化傳播載體設(shè)立的分業(yè)管理模式。如報(bào)紙、雜志屬于新聞出版總署管理，電視臺、有線網(wǎng)屬于廣電總局管理，通信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)屬于網(wǎng)信辦管理，舞臺藝術(shù)屬于文化和旅游部管理等。由于早期信息流通速率不高，文化內(nèi)容或服務(wù)供給單一，這種“豎井”式分業(yè)管理體制具有部門之間職責(zé)明確的優(yōu)點(diǎn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代文化新業(yè)態(tài)層出不窮，不同文化行業(yè)融合程度加深，“豎井式”分業(yè)管理越來越難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，權(quán)責(zé)不清、職能交叉等問題普遍存在。

第二，“保姆式”管理造成效率低下。我國文化內(nèi)容管理具有無所不包、無所不管等特點(diǎn)。在信息爆炸的數(shù)字時(shí)代，這種模式成本高且效率低的問題凸顯。以彈幕治理為例，彈幕是網(wǎng)絡(luò)空間新型的表達(dá)方式和交流方式。嗶哩嗶哩是國內(nèi)彈幕文化大本營，2021年其年度彈幕數(shù)量達(dá)100億條，成為一種廣泛參與的大眾文化。彈幕受到行政管理部門的重視，相關(guān)部門要求網(wǎng)絡(luò)平臺方負(fù)責(zé)對彈幕進(jìn)行審查。比如，中國網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)協(xié)會發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)短視頻平臺管理規(guī)范》（2019）和《網(wǎng)絡(luò)短視頻內(nèi)容審核標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則》（2021）中提出，平臺上播出的所有短視頻均應(yīng)經(jīng)內(nèi)容審核后方可播出，包括節(jié)目的標(biāo)題、簡介、彈幕、評論等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年年底，嗶哩嗶哩有2413名員工屬于內(nèi)容審核崗，抖音集團(tuán)內(nèi)容審核員則超2萬人，兩家公司的審核員人數(shù)占企業(yè)總?cè)藬?shù)均超過20%。這極大增加了企業(yè)的人員成本。

第三，管理效能不高，管理時(shí)效滯后。政府管理效能不高十分普遍，文化管理目標(biāo)與管理效率、效果、效益往往不成比例。根據(jù)筆者面向北京市部分文化企業(yè)進(jìn)行的問卷調(diào)查，超8成的文化企業(yè)經(jīng)營者認(rèn)為政府監(jiān)管效能有待提高（見圖4）。管理時(shí)效滯后，不能及時(shí)應(yīng)對市場變化，也是目前文化市場管理存在的突出問題。以在線音樂領(lǐng)域?yàn)槔v訊集團(tuán)旗下音樂平臺自2013年起推行獨(dú)家版權(quán)模式，對在線音樂市場良性競爭造成巨大傷害。受此影響，中國音樂網(wǎng)站從2005年的400家銳減至2015年的16家。此后，騰訊收購中國音樂集團(tuán)股權(quán)更是屬于違規(guī)行為。騰訊收購中國音樂集團(tuán)股權(quán)行為發(fā)生在2016年7月，但國家市場監(jiān)管總局2021年1月份才開始對案件進(jìn)行調(diào)查，行政處罰書2021年7月下達(dá)，距離收購行為發(fā)生時(shí)間長達(dá)4年。監(jiān)管部門反應(yīng)遲鈍問題由此可見一斑。

第四，“城門失火、殃及池魚”現(xiàn)象。文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售涉及多方利益主體。因此，在對文化市場監(jiān)管時(shí)需精準(zhǔn)把握監(jiān)管尺度和監(jiān)管對象，就事論事，避免出現(xiàn)“城門失火、殃及池魚”。比如，在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，明星藝人的違法失德行為往往引發(fā)年輕群體的效仿，產(chǎn)生負(fù)外部性。抵制藝人違法失德行為是國際通行做法。不同的是某些發(fā)達(dá)國家執(zhí)法一般就事論事，而國內(nèi)執(zhí)法力度要大得多。不僅禁止違法失德藝人繼續(xù)參與文化產(chǎn)品生產(chǎn)和活動，甚至對該藝人此前參與的文化作品也采取“下架”和“封殺”的做法。這種“城門失火、殃及池魚”現(xiàn)象，導(dǎo)致投資主體及生產(chǎn)企業(yè)蒙受重大經(jīng)濟(jì)損失。

第五，“一刀切”和“運(yùn)動式管理”。“一刀切”“運(yùn)動式管理”具有力度大、見效快等優(yōu)點(diǎn)，但也容易出現(xiàn)“一放就亂、一管就死”的現(xiàn)象，負(fù)面效應(yīng)很大。以網(wǎng)絡(luò)游戲出版審批為例，根據(jù)原國家新聞出版廣電總局發(fā)布的《關(guān)于移動游戲出版服務(wù)管理的通知》，移動游戲?qū)儆陔娮映霭嫖铮赜脠D書出版物的管理方式，實(shí)施版號管理制度。同時(shí)，對游戲版號數(shù)量也有明確限制，2021年8月到2022年3月，國內(nèi)游戲業(yè)經(jīng)歷了持續(xù)8個(gè)月的版號暫停發(fā)放。2022年前11個(gè)月，網(wǎng)絡(luò)游戲版號發(fā)放量只有384個(gè)，不到2017年版號發(fā)放量的1/20。這導(dǎo)致眾多中小游戲企業(yè)倒閉或被迫轉(zhuǎn)向海外市場（見圖5）。

秉持適應(yīng)性治理理念 完善文化產(chǎn)業(yè)治理

數(shù)字時(shí)代文化生態(tài)日趨繁復(fù)，新舊文化業(yè)態(tài)更替提速，文化市場不確定性因素增多，迫切需要秉持適應(yīng)性治理理念，完善文化產(chǎn)業(yè)治理體系。“適應(yīng)性”是一個(gè)生態(tài)學(xué)術(shù)語，是指生物體通過自我調(diào)節(jié)來與環(huán)境相適應(yīng)的現(xiàn)象。在現(xiàn)代社會，公共事務(wù)具有高度復(fù)雜和不確定等特點(diǎn)，國際學(xué)者將適應(yīng)性治理理論應(yīng)用到公共事務(wù)治理的研究中。Thomas等人觀察到公共事務(wù)的治理環(huán)境日趨復(fù)雜和多變，提出針對復(fù)雜系統(tǒng)中公共事務(wù)的適應(yīng)性治理（adaptive govemance）理論，并總結(jié)了適應(yīng)性治理需要滿足的5個(gè)要求，包括提供信息（providing information）、處理沖突（dealing with conflict）、誘導(dǎo)遵從規(guī)則（inducing rule compliance）、提供基礎(chǔ)設(shè)施（providing infrastructure）、為變化做好準(zhǔn)備（be prepared for change）等。適應(yīng)性治理的特點(diǎn)是重視制度安排的靈活性。當(dāng)代社會治理環(huán)境復(fù)雜多變，制度安排也要隨著治理對象、治理?xiàng)l件的變化而變化，具體問題具體分析，以尋求最佳治理效果。對文化產(chǎn)業(yè)而言，適應(yīng)性治理是指為適應(yīng)數(shù)字時(shí)代復(fù)雜多變的文化市場，管理部門通過對文化市場事件和行為快速回應(yīng)、積極調(diào)適，選擇合適的方案解決問題，最終實(shí)現(xiàn)維護(hù)文化市場良性發(fā)展的目標(biāo)。文化產(chǎn)業(yè)適應(yīng)性治理強(qiáng)調(diào)治理的靈活性、匹配性、協(xié)作性、敏捷性和持續(xù)性。當(dāng)代治理理論中持相似觀點(diǎn)的還有韌性治理、敏捷治理、穩(wěn)健治理等理論。適應(yīng)性治理強(qiáng)調(diào)保持治理的彈性，增強(qiáng)治理工具與具體情境的適配性，強(qiáng)化治理體系的適應(yīng)性。不僅強(qiáng)調(diào)治理的效率，而且以彈性規(guī)則、設(shè)置緩沖區(qū)、情境匹配、分類監(jiān)管等方式，突出治理的質(zhì)量和效能，完善文化產(chǎn)業(yè)治理的針對性。數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)和文化市場復(fù)雜多變，新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)。這就需要文化產(chǎn)業(yè)治理保持彈性，增強(qiáng)適應(yīng)性，在保護(hù)文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力，維護(hù)文化市場健康發(fā)展、促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)繁榮方面找到最佳平衡點(diǎn)。目前，適應(yīng)性治理理念已經(jīng)為包括我國在內(nèi)的許多國所認(rèn)同。2022年，國務(wù)院發(fā)布的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》提出：“探索建立與數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展相適應(yīng)的治理方式，制定更加靈活有效的政策措施，創(chuàng)新協(xié)同治理模式……進(jìn)一步釋放市場主體創(chuàng)新活力和內(nèi)生動力。”秉持適應(yīng)性治理理念、完善文化產(chǎn)業(yè)治理勢在必行。本文認(rèn)為，秉持適應(yīng)性治理理念、完善文化產(chǎn)業(yè)治理應(yīng)做到以下六個(gè)治理。

第一，敏捷治理。敏捷治理在2018年世界經(jīng)濟(jì)論壇上被首次提出，這一概念強(qiáng)調(diào)治理的彈性、適應(yīng)性和應(yīng)變性。面對社會變化和技術(shù)變革，不僅要求政府出手及時(shí)，而且應(yīng)該能做到預(yù)警和預(yù)測。數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)突出特點(diǎn)是不確定性增多。數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新具有快速、多變、規(guī)模巨大等特點(diǎn)。這就要求文化產(chǎn)業(yè)治理要及時(shí)應(yīng)對，快速作出決策，為創(chuàng)新主體抓住稍縱即逝的機(jī)會提供適宜的環(huán)境。而傳統(tǒng)科層制管理則往往墨守成規(guī)、按部就班，這種等級制決策模式?jīng)Q策程度復(fù)雜，決策時(shí)間漫長，難以適應(yīng)數(shù)字科技發(fā)展的特點(diǎn)，無法實(shí)現(xiàn)高效治理，迫切需要變革。例如，2022年歐盟發(fā)布《數(shù)字服務(wù)法案》提出“不對稱措施”理念。該理念強(qiáng)調(diào)要適應(yīng)數(shù)字時(shí)代市場主體的變化，明確不同業(yè)態(tài)、不同企業(yè)類型的風(fēng)險(xiǎn)特征和風(fēng)險(xiǎn)程度，分別確定治理內(nèi)容、方式和頻次。其突出特點(diǎn)是對大型網(wǎng)絡(luò)平臺實(shí)施更嚴(yán)厲的監(jiān)管和處罰制度。相反，對中小型網(wǎng)絡(luò)平臺的治理相對寬松。體現(xiàn)了區(qū)別對待、分類施策的治理導(dǎo)向，較好實(shí)現(xiàn)了市場效果和社會效果的統(tǒng)一。又如，探索以“監(jiān)管沙盒”為代表的試驗(yàn)型文化治理。“監(jiān)管沙盒”是英國金融監(jiān)管局于2015年率先提出的創(chuàng)新監(jiān)管理念。其借鑒沙盒運(yùn)行原理，具體指規(guī)制部門劃定范圍允許一部分高科技、互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域新企業(yè)在真實(shí)的市場環(huán)境中，以真實(shí)的個(gè)人用戶與企業(yè)用戶為對象測試創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)和商業(yè)模式，有助于減少創(chuàng)新理念進(jìn)入市場的時(shí)間與潛在成本，降低監(jiān)管的不確定性，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制和創(chuàng)新的雙贏。

第二，數(shù)據(jù)治理。國務(wù)院發(fā)布的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》指出，“數(shù)據(jù)要素是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心引擎”。大數(shù)據(jù)既是一場技術(shù)革命，是一場經(jīng)濟(jì)變革，也是一場國家治理的創(chuàng)新。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵要素之一。文化大數(shù)據(jù)同樣在催生文化變革，是文化治理的一次創(chuàng)新。目前，各級政府部門利用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理的意識還不強(qiáng)，需要強(qiáng)化數(shù)字治理。一是要加大通過數(shù)據(jù)調(diào)節(jié)文化市場行為的力度。一直以來，政府管理習(xí)慣于通過制定政策、規(guī)劃來指導(dǎo)文化市場和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從實(shí)際效果看，這種管理模式往往存在針對性不強(qiáng)、效能不高等問題，迫切需要加大通過數(shù)據(jù)治理調(diào)節(jié)文化市場、促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力度。以音樂節(jié)為例，目前國內(nèi)大型音樂節(jié)呈無序發(fā)展態(tài)勢。據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，2023年中秋、國慶期間，全國范圍內(nèi)同時(shí)舉辦的大型音樂節(jié)達(dá)43場。由于國慶假期成本高企，加上音樂節(jié)扎堆帶來的相互抵消的效應(yīng)，各地的音樂會賠多賺少。各地扎堆舉辦大型音樂節(jié)，究其原因是信息不對稱，未掌握行業(yè)數(shù)據(jù)。相關(guān)行政部門應(yīng)支持有關(guān)權(quán)威研究機(jī)構(gòu)定期發(fā)布大型音樂節(jié)等文化娛樂行業(yè)市場分析報(bào)告，解決信息不對稱問題，降低市場風(fēng)險(xiǎn)，保持文化娛樂市場活動的良性發(fā)展。二是要利用大數(shù)據(jù)提升監(jiān)管效能。如強(qiáng)化判例借鑒，建設(shè)內(nèi)容監(jiān)管大數(shù)據(jù)庫。長期以來文化產(chǎn)品內(nèi)容審查飽受爭議，其重要的原因是審查標(biāo)準(zhǔn)只有原則性規(guī)定，審批尺度往往因人而異，因此審批結(jié)果的公正性難以保證。利用現(xiàn)代科技手段，對已有監(jiān)管案例進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，建立監(jiān)管大數(shù)據(jù)庫，對提高內(nèi)容產(chǎn)品監(jiān)管科學(xué)性具有極大意義，可有效降低內(nèi)容產(chǎn)品審查中的主觀性和隨意性。相關(guān)管理部門應(yīng)推動建設(shè)文化內(nèi)容產(chǎn)品監(jiān)管大數(shù)據(jù)庫，并公開發(fā)布。這有助于進(jìn)一步明晰監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，降低文化內(nèi)容監(jiān)管的主觀性和隨意性。企業(yè)也可查詢已有的相關(guān)判例和判罰數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)把握內(nèi)容監(jiān)管尺度。既做到“有法可依”，也做到“有例可循”。

第三，開放式治理。開放式治理是數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)治理的必然要求。一是要積極參與國際規(guī)則制定。數(shù)字技術(shù)極大地降低了信息、數(shù)據(jù)等要素流動的阻隔，帶來難以預(yù)知的各種風(fēng)險(xiǎn)。這需要國際社會通過制定共同規(guī)則以應(yīng)對數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)治理的挑戰(zhàn)。近年來，我國積極參與國際規(guī)則制定，產(chǎn)生了良好的國際反響。比如2023年10月，國家主席習(xí)近平在第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇期間提出《全球人工智能治理倡議》，為人工智能發(fā)展與治理謀劃建設(shè)性的思路。同年11月，在首屆全球人工智能安全峰會上，我國與多個(gè)國家共同簽署《布萊切利宣言》，呼吁和倡導(dǎo)以人為本，要求AI科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等以負(fù)責(zé)任的方式，設(shè)計(jì)、開發(fā)和使用AI，減少人工智能可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。二是要積極參與國際競爭。在數(shù)字時(shí)代，參與國際競爭是提高數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)競爭力的關(guān)鍵。2023年8月，美國《財(cái)富》雜志發(fā)布了當(dāng)年世界500強(qiáng)企業(yè)排名。互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)共有8家入榜全球500強(qiáng)。從入榜企業(yè)看，與往年相比中美互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)規(guī)模差距在拉大。主要原因是美國平臺企業(yè)服務(wù)于全球市場，如Facebook等網(wǎng)絡(luò)平臺積累了來自世界各國的數(shù)據(jù)，使得美國所擁有的數(shù)據(jù)量遙遙領(lǐng)先于其他國家。而中國平臺企業(yè)則主要服務(wù)于中國市場，數(shù)據(jù)積累受到很大限制。縮小中美互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)規(guī)模差距首先要解決的問題就是支持中國網(wǎng)絡(luò)平臺參與國際競爭。這就需要完善互聯(lián)網(wǎng)管理規(guī)則，鼓勵(lì)中國網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)海外投資并購，同時(shí)對海外平臺企業(yè)進(jìn)入中國實(shí)行對等開放，實(shí)現(xiàn)更高水平的開放。三是要遵循國際規(guī)則，尊重國際慣例。遵循國際規(guī)則、尊重國際慣例是數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)治理的重要原則。如，國際體育賽事、國際重大文化娛樂活動等應(yīng)按照國際通行做法行事，只有這樣才能獲得國際組織和其他國家的認(rèn)可和尊重，也才能使國際賽事、活動效益最大化。以國際大型體育賽事為例。按照國際慣例，國際大型體育賽事舉辦期間，對境外游客均秉持友好型入境的做法，即凡在網(wǎng)上預(yù)約門票的國外游客，入境時(shí)可免簽證，盡可能為入境游客簡化程序，提供方便。2008年北京奧運(yùn)會、2021年倫敦奧運(yùn)會、2023年卡塔爾世界杯等大型國際賽事均如此。但2023年成都世界大學(xué)生夏季運(yùn)動會則取消了在網(wǎng)上預(yù)約門票的國外游客入境時(shí)免簽證的通行做法。結(jié)果，來成都參觀賽事活動的境外游客人數(shù)遠(yuǎn)低于預(yù)期。

第四，包容治理。包容治理是數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)治理題中應(yīng)有之義。數(shù)字時(shí)代新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式方興未艾，未知大于已知、突破人們認(rèn)知限度的現(xiàn)象屢見不鮮。同時(shí)，新事物、新產(chǎn)品難免有缺陷，存在各種各樣的問題。這就需要從保護(hù)創(chuàng)新出發(fā)，讓文化產(chǎn)業(yè)治理保持一定的彈性，切忌僵化和死板。2019年，聯(lián)合國數(shù)字合作高級別小組發(fā)布全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展綱領(lǐng)性報(bào)告《數(shù)字相互依存的時(shí)代》，倡議各方秉承以人為本的普惠思維，重構(gòu)治理方式，建立更適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的發(fā)展機(jī)制。報(bào)告提出了“全球應(yīng)為數(shù)字經(jīng)濟(jì)提供包容性成長的政策環(huán)境”的倡議，該倡議為世界各國所認(rèn)同。中國政府部門也在按照包容審慎監(jiān)管的原則制定政策。比如，2022年文化和旅游部等五部門出臺的《關(guān)于加強(qiáng)劇本娛樂經(jīng)營場所管理的通知》，就創(chuàng)新性地通過設(shè)置政策過渡期，為企業(yè)規(guī)范經(jīng)營留足時(shí)間。引導(dǎo)企業(yè)利用一年過渡期，開展自查自糾，實(shí)現(xiàn)合規(guī)化經(jīng)營等，為疫情期間從事劇本娛樂場所經(jīng)營的企業(yè)渡過難關(guān)創(chuàng)造了條件。

第五，協(xié)同治理。堅(jiān)持法治、自治與共治相結(jié)合是文化產(chǎn)業(yè)治理應(yīng)對數(shù)字時(shí)代不確定性因素的重要法寶。數(shù)字時(shí)代文化生產(chǎn)、消費(fèi)和流通的數(shù)據(jù)浩如煙海，需要政府法治、企業(yè)自治和多主體共治相互配合。同時(shí)，數(shù)字時(shí)代文化市場主體更加多元，各種利益訴求也更加多樣。協(xié)調(diào)好各方利益，保障文化產(chǎn)業(yè)和文化市場良性發(fā)展，就需要協(xié)同治理。協(xié)同治理是由利益相關(guān)者參與并共同承擔(dān)責(zé)任，通過形成共識、協(xié)商決策進(jìn)行治理的方式。其一，賦予文化企業(yè)高度自主權(quán)。文化企業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)和文化市場的主體，激發(fā)文化企業(yè)活力是數(shù)字時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)治理的核心。目前，在絕大多數(shù)國家相關(guān)法律法規(guī)中均秉持賦予文化企業(yè)高度自主權(quán)和靈活性的原則。例如，歐洲電子商務(wù)指令提供有條件的免責(zé)條款。根據(jù)這些方法，企業(yè)自愿承諾對內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)控和自我執(zhí)行審核，并阻止、過濾和刪除不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容。其二，共同監(jiān)管是建立包含多利益相關(guān)者的制度，包括行業(yè)協(xié)會、廣告商、消費(fèi)者組織或其他公共利益團(tuán)體等。例如，2022年7月，歐洲委員會發(fā)布的《數(shù)字服務(wù)法案》（Digital Services Act），要求每個(gè)歐盟成員國都任命一位“數(shù)字服務(wù)協(xié)調(diào)員”（digital service coordinator），對該法案的遵守情況進(jìn)行監(jiān)督和執(zhí)法。這種監(jiān)管形式的特點(diǎn)是將監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)移給行業(yè)，激勵(lì)行業(yè)遵守公共利益。其三，合規(guī)治理體現(xiàn)了立法監(jiān)管、自我監(jiān)管和共同監(jiān)管。行政部門為了鼓勵(lì)文化企業(yè)合規(guī)經(jīng)營，除了告誡文化企業(yè)保持良好的合規(guī)經(jīng)營行為，還應(yīng)創(chuàng)造條件使合規(guī)經(jīng)營與盈利目標(biāo)盡可能保持一致。做到這一點(diǎn)，政府要嚴(yán)格執(zhí)法，同時(shí)可發(fā)布和推薦自愿性的行為準(zhǔn)則，鼓勵(lì)合規(guī)經(jīng)營。比如，上海市政府出臺的《上海市網(wǎng)絡(luò)交易平臺網(wǎng)絡(luò)營銷活動算法應(yīng)用指引》《上海市盲盒經(jīng)營活動合規(guī)指引》等一系列指導(dǎo)性規(guī)則，及時(shí)為文化新業(yè)態(tài)、新模式提供了運(yùn)行規(guī)范和服務(wù)。

第六，綜合治理。數(shù)字時(shí)代業(yè)態(tài)融合的趨勢，要求文化治理應(yīng)從分業(yè)管理轉(zhuǎn)向綜合治理。第一，健全文化治理的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制。打破條塊分割，打通準(zhǔn)入、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等治理環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮聯(lián)席會議制度、工作小組等協(xié)同治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)，形成治理合力。第二，建立“一網(wǎng)通管”平臺。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，部門之間的邊界越來越模糊，越來越需要統(tǒng)籌發(fā)展。“一網(wǎng)通管”平臺能有效促進(jìn)跨部門跨層級的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同。比如，杭州“文管在線”協(xié)同文化和旅游、網(wǎng)信、公安、交通、市場監(jiān)管等職能部門，貫通市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級，匯集旅游監(jiān)管服務(wù)、“交通數(shù)字打非”、網(wǎng)信智能監(jiān)測等系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、實(shí)時(shí)取證、多跨處置、多維評價(jià)”的數(shù)字治理閉環(huán)。第三，成立專門化管理機(jī)構(gòu)，有助于提升管理效率。比如，歐盟設(shè)置了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)——?dú)W洲數(shù)據(jù)保護(hù)委員會，其成員國也各自設(shè)立數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，如荷蘭、西班牙設(shè)立數(shù)據(jù)保護(hù)局，對數(shù)據(jù)處理行為進(jìn)行監(jiān)督。

本文刊發(fā)于《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2024年第1期。

作者系南方科技大學(xué)全球城市文明典范研究院訪問教授、中國行政體制改革研究會行政文化委員會會長、中央戲劇學(xué)院客座教授祁述裕；中共中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部博士研究生閆爍。