PPP（Public—private partnership）, 是指政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則和社會(huì)資本合作，以實(shí)現(xiàn)改善公共服務(wù)、拉動(dòng)投資效用的作用（詳見下圖）。

政府部門通過項(xiàng)目招標(biāo)的形式與中標(biāo)企業(yè)簽訂合同，與此同時(shí)政府通常會(huì)與金融貸款機(jī)構(gòu)簽訂相關(guān)協(xié)議，以保證中標(biāo)企業(yè)的資金到賬，并采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）等具體實(shí)施方式（詳見表1）明確約定建設(shè)和運(yùn)營期間的資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，推進(jìn)規(guī)范合約履行，是一種項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營與企業(yè)融資政府信用背書相結(jié)合的運(yùn)作模式。

今年，3月財(cái)政部PPP綜合信息項(xiàng)目庫關(guān)停。11月3日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“新機(jī)制”）的通知。此次新機(jī)制對(duì)未來PPP模式的未來發(fā)展奠定了基調(diào)（詳見下圖）。

12月13日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于廢止政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)文件的通知》，廢止了11項(xiàng)相關(guān)文件。

目前，PPP模式共涉及19個(gè)一級(jí)行業(yè)，文化產(chǎn)業(yè)也作為一級(jí)行業(yè)位列其中，業(yè)內(nèi)將其統(tǒng)稱為文化PPP。《北京市文化金融手冊(cè)2022》中將文化PPP定義為：“以‘文化+’為核心，通過民資資本介入公共文化投資領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)全域性文化、旅游、城建、體育、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等復(fù)合文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)運(yùn)營”。PPP模式，誕生的十年來，文化PPP項(xiàng)目建設(shè)的成效相當(dāng)顯著。例如，唐山市文化廣電和旅游局與北京保利劇院管理有限公司合作的唐山大劇院PPP項(xiàng)目，三年間政府采用文化PPP模式成功減少了750萬元的財(cái)政支出，實(shí)現(xiàn)了30%的降幅、烏魯木齊市文化和旅游局與烏魯木齊昆侖之約文化旅游公司合作的絲綢之路文化展示中心PPP項(xiàng)目不僅為當(dāng)?shù)鼐频陝?chuàng)收近3000萬元，還為當(dāng)?shù)匕傩仗峁?00余個(gè)就業(yè)崗位……

但凡事都具有兩面性，2018年文化PPP接連暴雷。據(jù)網(wǎng)易統(tǒng)計(jì)共有13個(gè)項(xiàng)目，被清退或整改，其中公共服務(wù)文化類7項(xiàng)，旅游類6項(xiàng)（詳見下表）。也是在同年，號(hào)稱“中國文化PPP項(xiàng)目第一民營企業(yè)”的金誠集團(tuán)轟然倒塌。

綜上，文化PPP存在它的優(yōu)越性，但也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性，但此次調(diào)整并不會(huì)將文化PPP“趕盡殺絕”。一方面，《關(guān)于廢止政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)文件的通知》主要是為了配合新機(jī)制，針對(duì)PPP綜合信息平臺(tái)以及與新機(jī)制不適配的相關(guān)政策文件的清理與調(diào)整，而并不是針對(duì)文化PPP項(xiàng)目；另一方面，新機(jī)制中明確提出，體育、旅游等文化產(chǎn)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域仍然包含在PPP模式的重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)，加之先前文化PPP取得的重要成就，文化PPP并不會(huì)簡單的直接廢止，或許將在新機(jī)制下迎來新的生機(jī)。

那為什么文化PPP會(huì)出現(xiàn)暴雷？新機(jī)制是否能夠有效規(guī)避文化PPP的暴雷風(fēng)險(xiǎn)？新機(jī)制下文化PPP又將何去何從？

文旅小鎮(zhèn)——暴雷最典型的文化PPP

提到文旅小鎮(zhèn)，你是想到了吳儂軟語的周莊古鎮(zhèn)還是小資愜意的阿那亞·金山嶺文旅小鎮(zhèn)。但你可能不知道在這些成功案例背后的文旅小鎮(zhèn)也經(jīng)歷過暴雷。

2018年，一個(gè)號(hào)稱“坐擁全國59家文旅小鎮(zhèn)、與政府簽約文化PPP項(xiàng)目投資金額達(dá)570億元”的民營投資企業(yè)——金誠集團(tuán)迎來了他的首次兌付危機(jī)；次年，金誠集團(tuán)因涉嫌非法吸收公眾存款而被正式立案，該集團(tuán)的高管韋杰及其他32名人員因此被捕。至此之后，國內(nèi)文旅小鎮(zhèn)接連暴雷。

金城集團(tuán)2008年創(chuàng)立，下設(shè)金誠新城鎮(zhèn)、金誠財(cái)富、金誠控股、有象文化等板塊。其中，金誠財(cái)富和金誠新城鎮(zhèn)是負(fù)責(zé)文旅小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目運(yùn)營主體。其主要運(yùn)營模式為成立金誠集團(tuán)控股的項(xiàng)目公司，并以此為主體與地方政府簽訂文旅小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，同時(shí)以金誠財(cái)富為平臺(tái)上架私募基金（以非公開方式向特定投資者募集資金并以特定目標(biāo)為投資對(duì)象的投資基金），基金被拆分為多個(gè)時(shí)間段，簡單來說就是當(dāng)基金第一期到期后，立即上架第二期，用第二期的錢兌付第一期的錢（詳見下圖）。

在這樣的運(yùn)營模式下，金誠集團(tuán)是如何一步一步走進(jìn)暴雷的深淵的呢？

鉆PPP項(xiàng)目庫管理漏洞，利用“政府信用背書”蒙蔽大眾。新規(guī)出臺(tái)前，我國國家級(jí)PPP項(xiàng)目庫為財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫、國家發(fā)展改革委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目庫兩個(gè)，兩個(gè)平臺(tái)的信息差就給了金誠集團(tuán)鉆空子的機(jī)會(huì)。盡管金誠集團(tuán)聲稱擁有全國59個(gè)文旅小鎮(zhèn)，但實(shí)際上，其公開簽約的PPP項(xiàng)目數(shù)量卻不到20個(gè)，更不用說真正符合達(dá)到入庫標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目數(shù)。盡管如此，金誠集團(tuán)還打著“文化PPP”的名頭吸收公眾存款。普通公眾認(rèn)為“政府”二字就是代表了“公信力”，盲目加入了投資大軍。此次新機(jī)制的發(fā)布，明確了財(cái)政部的牽頭領(lǐng)導(dǎo)，12月的廢止通知又對(duì)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫相關(guān)文件進(jìn)行了廢止，文化PPP項(xiàng)目的信息或?qū)⒓杏趪野l(fā)展改革委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目庫，大眾在做出投資決策前，針對(duì)文化PPP項(xiàng)目信息獲取的途徑或?qū)⒆兊梦ㄒ唬瑳Q策風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步降低。

回報(bào)機(jī)制不合理，“兩頭拿錢”。此次新機(jī)制明確指出聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本，不得使用財(cái)政資金以任何形式彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本，包括可行性缺口補(bǔ)助等方式。這一規(guī)定，進(jìn)一步收緊了政府的補(bǔ)貼政策。但金誠集團(tuán)在先前的文件中多次用到“可行性缺口補(bǔ)助”一詞。一方面基金產(chǎn)品提供所謂的建設(shè)“成本”，另一方面，有利用財(cái)政補(bǔ)助中飽私囊。此次新機(jī)制的出臺(tái)進(jìn)一步抬高了PPP項(xiàng)目本身的入庫門檻也對(duì)企業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營能力提出了更高的要求，確保項(xiàng)目盈利將成為社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)文化PPP項(xiàng)目可持續(xù)性運(yùn)作的重要途徑。

PPP項(xiàng)目社會(huì)融資不規(guī)范，監(jiān)管體系不到位。將同一項(xiàng)目融資基金進(jìn)行時(shí)間上的拆分錯(cuò)配。這一舉動(dòng)明顯違背了中國證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布《私募投資基金備案須知》中“禁止存在短募長投、期限錯(cuò)配、分離定價(jià)、滾動(dòng)發(fā)行、集合運(yùn)作等違規(guī)操作”。①以舊債還新債很容易致使項(xiàng)目資金陷入死循環(huán)，一旦出現(xiàn)項(xiàng)目資金鏈斷裂，項(xiàng)目就極易出現(xiàn)暴雷。這其實(shí)也是金誠集團(tuán)出現(xiàn)接連爆雷的最主要的原因。新機(jī)制要求發(fā)改委做好牽頭工作，把關(guān)項(xiàng)目特許經(jīng)營方案等有關(guān)內(nèi)容，財(cái)政部門加大財(cái)會(huì)監(jiān)督力度，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。明確了兩大部門的責(zé)任分工。未來，PPP項(xiàng)目將在項(xiàng)目審查、融資監(jiān)管或?qū)⒌玫絻刹块T的雙重監(jiān)管，進(jìn)一步保障了項(xiàng)目的落地以及人民群眾的財(cái)產(chǎn)安全。

休戚與共——機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的文化PPP

類似文旅小鎮(zhèn)暴雷這樣的PPP惡性事件并不罕見，也不僅僅局限于文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。因此，國家對(duì)PPP機(jī)制進(jìn)行了新的調(diào)整。在新機(jī)制下，文化PPP又將迎來哪些新的發(fā)展機(jī)遇亦或是挑戰(zhàn)呢？

重點(diǎn)聚焦旅游、體育領(lǐng)域。首先，此次新機(jī)制明確了未來PPP項(xiàng)目將聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，因此大文化領(lǐng)域內(nèi)旅游、體育兩大細(xì)分行業(yè)包含在內(nèi)。因此，未來主營業(yè)為在旅游服務(wù)、體育器材制造等領(lǐng)域的企業(yè)將迎來一波政策利好。不得不說當(dāng)下興起的將冰雪運(yùn)動(dòng)與冰雪氣候旅游資源相結(jié)合的“冰雪旅游”模式，在未來的一定時(shí)期內(nèi)可能將成為文化PPP項(xiàng)目的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。一方面，2021年，文化和旅游部、國家發(fā)展改革委、國家體育總局聯(lián)合發(fā)布了《冰雪旅游發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2021—2023年）》；另一方面，行業(yè)龍頭企業(yè)紛紛涉及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。截止2023年12月19日，冰雪產(chǎn)業(yè)板塊股票共計(jì)18家，其中不乏華僑城、萬科、長白山等行業(yè)龍頭企業(yè)。

民營文化企業(yè)迎來新的發(fā)展機(jī)遇。縱觀PPP項(xiàng)目庫項(xiàng)，先前大部分社會(huì)資本基本均為央企或地方城投等國有控股企業(yè)，而此次新機(jī)制確提出優(yōu)先考慮民營企業(yè)。這一舉措為民營文化企業(yè)提供了新的發(fā)展機(jī)遇。截至2023年，10月22日，文化傳媒板塊上市的181家企業(yè)中，民營企業(yè)107家（含外資、三資等），占比將近60%（詳見下圖）。未來，民營企業(yè)若能獲得文化PPP項(xiàng)目的中標(biāo)資格，對(duì)其自身發(fā)展來說，不僅開拓了業(yè)務(wù)合作范圍，獲得項(xiàng)目收益；同時(shí)還獲得了政府的信用背書，增強(qiáng)了企業(yè)自身的社會(huì)美譽(yù)度，是一件“一舉兩得”的好事。

對(duì)文化企業(yè)現(xiàn)金流動(dòng)性要求提高。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，收緊財(cái)政補(bǔ)助政策，讓文化企業(yè)現(xiàn)金流備受考驗(yàn)。從融資端來說，特許經(jīng)營模式下不再允許政府為其融資進(jìn)行擔(dān)保②，也就是說“政府信用背書”僅限項(xiàng)目本身，而不體現(xiàn)在項(xiàng)目承擔(dān)公司本身的建設(shè)運(yùn)營能力上。其次，從營收端來講，聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目也就意味著項(xiàng)目承擔(dān)方需要具備足夠的市場(chǎng)敏銳度，充分滿足大眾的消費(fèi)需求，并且能夠確保承擔(dān)項(xiàng)目的營收能力。這以考驗(yàn)將成為未來文化企業(yè)能否入局文化PPP的重要因素之一。

目前已經(jīng)具備成熟PPP模式的企業(yè)該如何轉(zhuǎn)型適應(yīng)新機(jī)制？以離我們最近的文化PPP項(xiàng)目——保利系劇院為例。一方面，該企業(yè)與政府合作主要采取的是外包類O&M（委托運(yùn)營）模式開展而非特許經(jīng)營模式，未來接洽相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)該如何在新機(jī)制下尋找合理的模式，值得深思；另一方面，此次公布的重點(diǎn)領(lǐng)域似乎不再聚焦公共文化服務(wù)體系，劇院系PPP就此終結(jié)了嗎？還是說調(diào)整原有的PPP合作模式？亦或是保利集團(tuán)會(huì)充分利用地產(chǎn)資源再度進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)？這些問題都值得我們拭目以待。未來，這些已經(jīng)入局的成熟PPP企業(yè)該如何轉(zhuǎn)型或?qū)⒊蔀闊狳c(diǎn)話題。

結(jié)語

此次廢止通知的發(fā)布實(shí)質(zhì)上是與新機(jī)制的配套政策調(diào)整，并不會(huì)對(duì)文化PPP造成致命性打擊。未來，文化PPP將是挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。首先，體育與旅游方面的盈利性項(xiàng)目將成為重點(diǎn)領(lǐng)域，同時(shí)，民營企業(yè)入局文化PPP項(xiàng)目可能性增大，市場(chǎng)活力將被大規(guī)模激發(fā)；其次，監(jiān)管體制的統(tǒng)一嚴(yán)苛以及補(bǔ)助政策的收緊對(duì)目前具備較為成熟的文化PPP項(xiàng)目承擔(dān)企業(yè)提出了轉(zhuǎn)型要求，也對(duì)未來承擔(dān)項(xiàng)目的文化企業(yè)經(jīng)營能力、專業(yè)資質(zhì)提出了更高的要求。但可以明確的是，未來文化PPP項(xiàng)目監(jiān)管將更加嚴(yán)格、高質(zhì)量發(fā)展趨勢(shì)將更加明顯。